La teoría de las ventanas rotas y su impacto en la aplicación de la ley

Una de las teorías ideológicas más exitosas promovidas por agencias gubernamentales en las últimas décadas ha sido la llamada teoría de las ventanas rotas en la aplicación de la ley. Popularizada en los años 1980 por George Kelling, la teoría sostiene que si se ignoran las infracciones menores, como la rotura de una ventana en una propiedad privada, estas pequeñas infracciones actuarán como señal para otros miembros de la comunidad de que se pueden cometer crímenes más graves con impunidad.

En círculos políticos y de aplicación de la ley, esta teoría se volvió extremadamente popular durante los años 1990 y persiste hasta hoy, aunque las repetidas demostraciones de métodos violentos y mortales utilizados por la policía para abordar infracciones menores han llevado a muchos a preguntarse si aplicar la ley con dureza en cada pequeño asunto es realmente la mejor forma de patrullar un barrio.

Aunque Kelling logró revitalizar la idea, la teoría de las ventanas rotas de los años 1980 no era nueva ni original. Era simplemente la última manifestación de lo que también se ha denominado “policía comunitaria” y “policía de mantenimiento del orden”.

En su esencia, estas ideas juntas dependen de la noción de que las interacciones de la policía con los miembros de la comunidad deberían ampliarse mucho más allá de las actividades criminales, otorgando a los agentes de policía mayor discreción sobre qué leyes hacer cumplir y cuándo.

Durante mucho tiempo, la policía y el mantenimiento del orden han estado en tensión con visiones opuestas de la policía en las que las fuerzas del orden deberían tener un rol más limitado y enfocado principalmente en delitos graves y violentos.

No sorprendentemente, cuando las agencias policiales comenzaron a tomar forma por primera vez en Estados Unidos en el siglo XIX, muchos estadounidenses asumieron que la policía debería tener un alcance limitado.

En su ensayo “Policía comunitaria en Estados Unidos”, Jack Greene señala que “el servicio policial estadounidense originalmente fue concebido como una fuerza reactiva, no como una fuerza preventiva o de intervención… La policía estadounidense debía proporcionar asistencia cuando se la solicitaba, no intervenir proactivamente en la vida de la comunidad.”

Se reconoció que un mayor poder policial y una mayor discreción para iniciar interacciones con el público llevarían a corrupción. El poder coercitivo y monopolístico que viene con la policía gubernamental trae la capacidad de exigir cumplimiento y recursos del público para beneficio personal y para el beneficio de instituciones estatales. Los primeros escépticos de la policía concluyeron que la mejor salvaguarda era limitar cuidadosamente el poder policial.

No tardó mucho para que los escépticos demostraran tener razón.

La policía de finales del siglo XIX y principios del siglo XX difícilmente era vista como una extensión de “la comunidad”. Con mayor frecuencia, era vista por los ciudadanos como una extensión de políticos corruptos o como empresas criminales. Aunque tenían la responsabilidad de hacer cumplir las leyes, la policía estadounidense temprana no siempre actuaba dentro de la legalidad; la ley no era ni un medio ni un fin para la policía. Más bien, la ley a menudo era invocada selectivamente con fines políticos, administrativos o corruptos.

No sorprendentemente, muchos reformadores intentaron reducir la corrupción policial buscando “controlar de manera detallada las acciones de la policía”. Los reformadores sospechaban que los policías a los que se les daba discreción para hacer cumplir una amplia variedad de leyes según su propio juicio eran más propensos a utilizar el sistema de aplicación de la ley con fines personales, ya fuera para extorsión directa o para mejorar sus propias perspectivas profesionales.

Los reformadores tuvieron cierto éxito al impulsar un modelo más “profesional” de policía en el siglo XX. El nuevo modelo de profesionalismo puso distancia entre los agentes de policía y la comunidad. La comunidad era involucrada con el propósito de combatir el crimen, y la policía se enfocó en enfatizar su rol en combatir criminales peligrosos. No es casualidad que este nuevo modelo de profesionalismo se manifestara a mediados del siglo XX en la cultura popular a través de personajes ficticios como Joe Friday de la larga serie Dragnet sobre el departamento de policía de Los Ángeles. Friday era distante de la comunidad, profesional, recto, eficiente y solo interesado en los hechos.

Los reformadores buscaron profesionalizar a la policía como parte de un esfuerzo para alejarla de la maquinaria política de la época, creyendo que esto reduciría la corrupción policial. Esto pudo haber sido útil, aunque la naturaleza corruptora de los monopolios en la aplicación de la ley continuó, como cabría esperar.

El problema de la corrupción policial apenas se resolvió en las décadas siguientes a estas reformas iniciales. Greene continúa:

“Estudios tempranos de la policía estadounidense en los años 50 y 60 no necesariamente apoyaban una visión benigna de la aplicación de la ley pública o de sus agentes. Más a menudo, se encontraba que la policía: usaba violencia excesiva con fines personales; castigaba la falta de respeto con arrestos; era cínica social y políticamente; y estaba arraigada en costumbres y tradiciones locales, a pesar de años de esfuerzos de reforma. Estudios posteriores en los años 70 sugerían que la capacidad preventiva de la policía era en gran parte mítica, que la respuesta rápida era en gran parte inefectiva, y que la labor detectivesca era en gran parte sobrevalorada, generalmente por los propios detectives.”

Llamados para un retorno explícito a la “policía comunitaria” surgieron en los años 60 y 70 con aumentos significativos en el crimen callejero y la agitación social en Estados Unidos. Se pensaba que si la policía se involucrara con la comunidad de diversas formas más allá del simple combate al crimen, esto desactivaría tensiones raciales y otros conflictos socioeconómicos evidentes dentro de comunidades urbanas.

Así, a principios de los años 80, cuando Kelling y James Q. Wilson escribieron su influyente ensayo en The Atlantic explicando los fundamentos de la teoría de las ventanas rotas, pudieron presentar la policía comunitaria como algo nuevo que podría abordar los fracasos de modelos anteriores de policía.

Es importante señalar, sin embargo, que la visión de Kelling y Wilson no era el modelo burdo de aplicación de la ley que se usa hoy bajo la etiqueta de la teoría de las ventanas rotas. (Lo que se usa hoy a menudo es un híbrido del modelo de las ventanas rotas y el modelo de “tolerancia cero”.)

Kelling siempre abogó por un enfoque suave en la aplicación de la ley en el que los arrestos y citaciones eran solo una herramienta entre muchas empleadas por la policía. En la visión de Kelling, la policía comunitaria efectiva debía realizarse a pie, y el oficial de policía dependía en gran medida de su personalidad y sus relaciones con la comunidad para mantener el orden. El oficial no estaba en posición de usar fuerza abrumadora contra los miembros de la comunidad ni de refugiarse en un vehículo blindado. Kelling escribe:

“Un oficial a pie no puede separarse de la gente de la calle; si es abordado, solo su uniforme y su personalidad pueden ayudarlo a manejar lo que esté por suceder. Y nunca puede estar seguro de qué será: una solicitud de direcciones, una súplica de ayuda, una denuncia airada, un comentario burlón, un balbuceo confuso, un gesto amenazante.”

La filosofía de mantenimiento del orden empleada por Kelling se basaba en la idea de que el uso frecuente de violencia por parte del oficial (es decir, el uso de taser y arrestos de miembros de la comunidad) iría en contra del propósito mismo de la policía comunitaria y el mantenimiento del orden.

La policía moderna realizada en nombre de la teoría de las ventanas rotas, sin embargo, depende en gran medida de citaciones, multas, arrestos y violencia física para hacer cumplir leyes contra cualquier número de infracciones menores, incluyendo portar cuchillos, vender cigarrillos sueltos, fumar marihuana, cruzar la calle fuera de lugar y otras “ofensas” que deberían considerarse completamente no criminales.

A pesar de las intenciones originales de Kelling, la policía estilo “ventanas rotas” ha llegado a significar una aplicación rígida y agresiva de infracciones menores.

Lo que Kelling podría considerar “abuso” ahora a menudo es la norma en la aplicación práctica de la teoría. De hecho, en muchas comunidades, la teoría de las ventanas rotas ha sido utilizada para justificar regímenes legales construidos en gran parte sobre la extracción de grandes cantidades de recursos de vecindarios de clase trabajadora y clase baja en forma de multas, costos judiciales y otros gastos legales.

En Ferguson, Missouri, por ejemplo, donde una intervención por cruzar la calle ilegalmente condujo al disparo mortal de Michael Brown, se reveló que la ciudad de Ferguson tenía la costumbre de emitir cantidades inusualmente grandes de citaciones y multas por violaciones no violentas. La ciudad luego arrestaba a los ciudadanos que no pagaban las multas, encarcelándolos efectivamente por deudas.

Esta táctica ha sido utilizada en otros lugares también. En un análisis reciente de Frontline, el autor señaló prácticas similares en Newark, Nueva Jersey, donde las llamadas “citaciones azules” han sido emitidas generosamente a través de la comunidad.

Esto, sin embargo, es lo que cabría esperar de una fuerza policial que disfruta de inmunidad, poderes monopolísticos y está mucho más armada que la población general. ¿Por qué emplear el modelo de Kelling de policía comunitaria cuando es mucho más rentable - y requiere mucha menos paciencia y riesgo - simplemente arrestar o disparar a cualquiera que muestre “desrespeto”?

En ambos casos de Ferguson y Newark, la teoría de las ventanas rotas ha sido utilizada para justificar más citaciones y arrestos, pero, como señala el informe de Frontline: “los frecuentes detenciones y citaciones hacen que la gente desconfíe de la policía, y mucho menos probable que coopere cuando los agentes están investigando crímenes graves.”

La aplicación de leyes contra delitos menores puede así perjudicar los esfuerzos policiales para atrapar criminales graves. Además, la aplicación de ofensas de bajo nivel no significa que las personas propensas a cometer crímenes graves estén siquiera siendo objetivo. En el caso de Newark, por ejemplo, grandes porcentajes de citaciones iban dirigidas a personas que “tenían cincuenta o sesenta años o incluso más”.

Las personas mayores de cincuenta años no son las que cometen crímenes graves. Pero, los residentes mayores han sido blancos fáciles para la policía, así que son ellos quienes reciben las citaciones.

Esta desconexión entre el crimen real y las ofensas menores no es suficiente para disuadir a los agentes y departamentos de policía de continuar endureciendo la aplicación contra delincuentes menores. Después de todo, hay incentivos profesionales para realizar grandes números de arrestos y emitir grandes números de citaciones. En el caso de Newark, “los agentes que acumulaban citaciones eran elegidos para asignaciones privilegiadas” mientras que los agentes también se enfocaban en poblaciones más fáciles de victimizar como los ancianos, discapacitados y enfermos mentales.

Tendencias como estas han sido moldeadas durante mucho tiempo por políticas departamentales que recompensan a los agentes de policía que toman una postura dura contra las infracciones menores, mientras que los agentes que se enfocan en crímenes más graves reciben menos reconocimiento. El historiador policial David Simon escribe:

“¿Cómo recompensas a los agentes? De dos formas: promoción y dinero. Eso es lo que recompensa a un policía. Si quieres pagar horas extras para que los agentes llenen las cárceles con arrestos por vagancia o posesión simple de drogas o no ceder el paso, si quieres gastar tu tesoro municipal recompensando eso, entonces el policía que va a juicio 7 u 8 días al mes - y el juicio siempre paga horas extras - vas a duplicar tu salario cada mes. Por otro lado, el tipo que realmente va a su puesto e investiga quién está robando en las casas, al final del mes quizás haya hecho un solo arresto. Puede que sea el arresto correcto y uno que haga su puesto más seguro, pero va a juicio un día y termina en dos horas. Así que fallas en recompensar al policía que realmente hace el trabajo policial.”

Naturalmente, los gobiernos locales también tienen mucho que ganar al exigir multas y pagos por costos judiciales de los acusados.

Los políticos han abrazado durante mucho tiempo la teoría de las ventanas rotas y han asumido que la policía de mantenimiento del orden reduce todos los tipos de crimen. La evidencia no justifica tal suposición.

En “Policía en América”, Larry Gaines y Victor Kappeler concluyen categóricamente “hay poca prueba de que la policía de mantenimiento del orden impacte en el crimen violento grave”, aunque hay evidencia de que reduce la incidencia de ofensas menores.

La teoría, sin embargo, sigue siendo popular. El ejemplo típico para la teoría de las ventanas rotas generalmente es Nueva York, donde muchos han señalado una mejora significativa en la delincuencia durante los años 90. Esto se atribuye entonces a la aplicación agresiva de leyes contra una variedad de ofensas menores. Lo que se ignora, por supuesto, es el hecho de que Nueva York experimentó niveles históricos de crecimiento económico durante este período y que el crimen a nivel nacional disminuyó significativamente en el mismo período. Numerosas ciudades grandes en Estados Unidos durante este período experimentaron tendencias similares en ausencia de políticas policiales similares.

En un artículo en la “Revista Americana de Sociología”, Robert Sampson y Stephen Raudenbush niegan que exista un enlace comprobado entre “desorden público” y crimen. (“Desorden público” incluye actividades como vagancia, prostitución, beber en público y venta de drogas.) Los autores concluyen que los asuntos sociodemográficos y las características físicas del vecindario son mucho más importantes en la ecuación: “Atacar el desorden público a través de tácticas policiales duras puede así ser una estrategia políticamente popular pero quizás analíticamente débil para reducir el crimen.”

Parte de la confusión sobre la efectividad de la policía comunitaria proviene del uso inexacto de definiciones de crimen. Si uno define la venta de drogas y la prostitución como “crímenes”, entonces las sanciones duras contra esos “crímenes” tenderán a reducirlos. Por otro lado, si uno limita la definición de “crimen” a la violencia, el robo, la destrucción de propiedad y otros actos con una víctima identificable - como debería ser - entonces es mucho más difícil conectar el desorden público con el crimen real.

Al evaluar el éxito de la policía comunitaria, también se deben considerar los efectos secundarios de una aplicación más agresiva. Los disparos policiales, los enfrentamientos violentos y el disturbio civil también deben ser considerados al evaluar afirmaciones sobre la mejora de condiciones dentro de una comunidad. También hay evidencia de que encarcelar a personas por infracciones menores las hace más propensas a cometer crímenes más tarde. Debido a que la encarcelación puede tener efectos a largo plazo en la capacidad de una persona para ganarse la vida legalmente, el investigador Michael Mueller-Smith concluyó “la encarcelación llevó a un aumento de la criminalidad para los internos después de su liberación.”

Al mencionar la política en sus conclusiones, Sampson y Raudenbush pueden haber identificado la verdadera razón para la popularidad de la teoría de las ventanas rotas. Aunque no se ha demostrado que reduzca el crimen grave, la teoría sigue siendo políticamente popular y permite a los políticos afirmar que están siendo activos en castigar y prevenir el crimen.

Incluso Kelling admitió que la policía de mantenimiento del orden a menudo no puede demostrar que reduzca el crimen, pero sigue siendo valiosa, en su opinión, por otras razones. La clave, señala Kelling, está en el hecho de que un vecindario puede ser “más seguro” cuando la tasa de crimen no ha disminuido. Esto es porque cuando se aplica la teoría de las ventanas rotas, la gente a menudo se siente más segura a pesar de la realidad. Ahora, sentirse seguro no es lo mismo que estar realmente seguro, pero la afirmación es que la policía de mantenimiento del orden es importante porque mejora la “calidad de vida” y las percepciones de la comunidad.

En este punto, entonces, Kelling - y los partidarios de la teoría de las ventanas rotas en general - han terminado admitiendo que cuando se usa para el mantenimiento del orden, la policía realmente actúa como agentes de calidad de vida y no como combatientes del crimen en absoluto.

Frente a esto, entonces, debemos preguntarnos si las mismas personas que están entrenadas para capturar violadores y asesinos con armas mortales necesitan ser las mismas personas que alejan a ancianos borrachos que beben en público.

Hay buenas razones para sospechar que el sector privado podría fácilmente proporcionar estos servicios. Como Murray Rothbard ha señalado, el mantenimiento del orden a nivel de calle es un fruto fácil en cuanto a seguridad del sector privado, con comerciantes y otros miembros de la comunidad altamente motivados para agrupar recursos privados para mantener las calles libres de personas que impiden el comercio y restringen el uso de espacios públicos. De hecho, este tipo de mantenimiento del orden puede ser - y ha sido - logrado con bastante facilidad en espacios públicos de propiedad privada como áreas comunes de urbanizaciones, complejos de viviendas multifamiliares, centros comerciales, estacionamientos, parques de diversiones, plazas centrales, patios de comida al aire libre y áreas similares. Este tipo de seguridad es llevado a cabo diariamente por seguridad privada en todo el mundo. (Ver también Tate Fegley sobre este tema.) Además, estos agentes controlados por el vecindario serían responsables ante los propietarios y residentes locales, y no ante máquinas políticas centralizadas, jefes de policía u otros agentes gubernamentales que pueden beneficiarse personalmente de una aplicación agresiva.

La razón por la que vemos tan poco de esto en la práctica, sin embargo, es el hecho de que el sector público ya ha desplazado al sector privado en asuntos de mantenimiento del orden. Dado que uno puede acceder fácilmente (al menos en teoría) a servicios policiales subsidiados con impuestos a través del 911, hay un incentivo enorme para depender de servicios policiales “gratis”, incluso si esos servicios son más propensos a traer la posibilidad de violencia, abuso o servicio poco confiable. ¿Por qué emplear agentes privados para decir a traficantes de drogas que busquen otra esquina cuando la policía llegará (eventualmente) y lo hará gratis?

Los críticos iniciales de las agencias policiales tenían razón cuando inmediatamente identificaron el lado negativo de la policía comunitaria activa: da a los agentes policiales una amplia discreción para actuar contra la población general, aumentando al mismo tiempo las oportunidades de intervención coercitiva en la vida de ciudadanos privados. Una fuerza policial que es alentada y empoderada para intervenir en cualquier número de actividades no violentas por parte de ciudadanos es también una fuerza policial que tiene amplio margen para extorsionar, amenazar, arrestar y agredir a ciudadanos privados sobre cualquier número de “transgresiones” menores que no llegan al nivel de crimen.

Muchas “soluciones” se han ofrecido para el problema de la corrupción y el abuso policial. Como sabían los reformadores tempranos, sin embargo, la única forma realmente confiable de reducir la corrupción y las interacciones policiales innecesariamente violentas es reducir la discreción policial y reducir el número y alcance de las leyes que la policía está llamada a hacer cumplir. “La policía comunitaria” o “el mantenimiento del orden” son realmente solo otra forma de describir una gran expansión del poder policial.

Mientras las fuerzas policiales disfruten de poderes monopolísticos y estén sujetas a control político, más que a control de mercado, la única forma de minimizar el potencial para el abuso policial es minimizar su alcance legal. Si los estadounidenses como sociedad quieren una policía gubernamental que se encargue de encontrar asesinos y violadores, también necesitan entender que estas tareas no necesitan una fuerza policial que pase sus días citando a residentes locales por luces traseras rotas o por beber una cerveza en público. Dar a la policía amplia libertad para ser agresiva contra la población en nombre del mantenimiento del orden, por otro lado, probablemente generará resentimiento, sospecha y obstáculos para hacer cumplir las leyes contra crímenes más graves. Es hora de admitir que la teoría de las ventanas rotas ha fracasado y que la respuesta está en limitar los poderes policiales, no en expandirlos.