Los desafíos y abusos en los mercados de compensación de carbono

En teoría, las compensaciones de carbono facilitan reducciones de emisiones de bajo costo. En la práctica, han hecho de todo menos eso.

Los "créditos de carbono", una característica de la mayoría de los sistemas de comercio de derechos de emisión, se basan en la premisa razonable de que las emisiones deben reducirse dondequiera que puedan hacerse a menor costo. Los créditos dan a los emisores de CO₂ sujetos a límites de carbono una opción para minimizar costos: pueden reducir sus propias emisiones (domésticas) mediante medios tradicionales, como invertir en o incentivar la eficiencia energética y el uso de combustibles de menor contenido de carbono; o pueden comprar créditos de carbono que paguen actividades en otros lugares, típicamente en otros países menos desarrollados, que reduzcan o eviten emisiones, logrando la misma reducción neta.

Idealmente, las compensaciones de carbono financian proyectos de energía de bajo carbono (por ejemplo, parques eólicos y campos solares) o proyectos para reducir emisiones de deforestación. Reflejando esta dualidad, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente administra dos programas de compensación: el "Mecanismo de Desarrollo Limpio" (MDL) y el programa "Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación Forestal" (REDD).

El "Sistema Europeo de Comercio de Derechos de Emisión" de la Unión Europea, el sistema de comercio de emisiones más grande del mundo que cubre aproximadamente el 45% de las emisiones de gases de efecto invernadero de 31 países, utiliza ambos tipos de créditos MDL y REDD. De manera similar, el programa de comercio de derechos de emisión AB-32 de California, que comenzó en 2013, incluye créditos de cinco categorías: Proyectos Forestales en EE.UU., Proyectos Ganaderos, Proyectos de Sustancia que Agotan la Capa de Ozono, Proyectos de Árboles Urbanos y Captura de Metano en Minas. Los emisores pueden utilizar créditos para cumplir hasta el 8% de sus obligaciones de cumplimiento, pero como el límite de California disminuye un 2% anual, los créditos podrían representar una gran fracción de las reducciones totales de emisiones bajo el techo durante algún tiempo. Para prevenir un colapso del precio de los derechos, la Junta de Recursos del Aire de California estableció un piso de precios comenzando en $10 por tonelada de CO₂ en 2013.

Los créditos fueron una característica importante del proyecto de ley de comercio de derechos de emisión Waxman-Markey que aprobó la Cámara en 2009 y de propuestas paralelas en el Senado en 2010. Se incluyeron en esos proyectos como medidas de "control de costos" para moderar el aumento de los precios energéticos derivado del endurecimiento progresivo del límite en los permisos de emisión de CO₂. Los créditos claramente agradaron tanto a contaminadores como a posibles beneficiarios del financiamiento de créditos, actuando efectivamente como "grasa política" para facilitar su aprobación.

Pero en 2008, un año antes de que Waxman-Markey llegara a votación, un análisis detallado sugirió que muchos proyectos de créditos previstos no resultarían en reducciones reales de emisiones. Esto generó preocupaciones de que una gran oferta de créditos no verificables inundaría la certeza de emisiones reclamada por el sistema de comercio de derechos de emisión.

Más tarde en 2008, la Oficina de Contabilidad Gubernamental no partidista (GAO, por sus siglas en inglés) evaluó el programa de créditos de la UE bajo su Sistema Europeo de Comercio de Derechos de Emisión. La GAO encontró que la sobreasignación de derechos y créditos había resultado en "un colapso de precios". Como resultado, la Fase I del Sistema Europeo de Comercio de Derechos de Emisión tuvo efectos "inciertos" en las emisiones en los países con límites mientras financiaba créditos de valor dudoso, aunque la GAO sí expresó esperanza de que reformas pudieran hacer funcionar el sistema.

Para 2011 la situación se había vuelto aún más clara. En una actualización posterior, "Opciones para Abordar los Desafíos de la Calidad de los Créditos de Carbono", la GAO informó que en 2009, 81 millones de toneladas de créditos de compensación - un estimado del 59% de los créditos MDL del Sistema Europeo de Comercio de Derechos de Emisión para ese año - fueron otorgados a fábricas chinas de refrigerantes para incinerar HFC-23, un subproducto químico de la fabricación de refrigerantes cuya potencia como gas de efecto invernadero es 11,700 veces mayor que la del CO₂. Según la GAO, el gobierno chino había construido 19 nuevas plantas de fabricación de refrigerantes con el único propósito de destruir el subproducto de gas de efecto invernadero para recibir créditos de compensación y los pagos asociados. Según estimaciones del profesor Michael Wara de Stanford, mientras instalar equipos para capturar y destruir HFC-23 en todas las instalaciones cubiertas por el MDL habría costado solo $100 millones, estos mismos proyectos generarían $4.7 mil millones en créditos MDL.

En 2011, las autoridades de la UE finalmente actuaron para eliminar el incentivo perverso que habían creado, anunciando planes para dejar de aceptar créditos por HFC-23. El gobierno chino respondió amenazando con liberar directamente el HFC-23 a la atmósfera.

De manera similar, en julio de 2015, el Instituto Stockholm de Medio Ambiente publicó un análisis detallado de proyectos de compensación para destruir HFC-23 y SF₆ (hexafluoruro de azufre) en Rusia y Ucrania. Concluyó:

[T]odos los proyectos de reducción de HFC-23 y SF₆ bajo el mecanismo de Implementación Conjunta del Protocolo de Kyoto en Rusia aumentaron la generación de gas de desecho a niveles sin precedentes una vez que pudieron generar créditos a partir de producir más gas de desecho. Nuestros resultados sugieren que los incentivos perversos pueden socavar sustancialmente la integridad ambiental de los mecanismos basados en proyectos y que una supervisión regulatoria adecuada es crucial.

Aunque las historias del HFC-23 parezcan casi cómicas y probablemente sean el ejemplo más costoso y grave de abuso de créditos, ilustran un problema serio con prácticamente todos los créditos: la información asimétrica. Los proveedores de proyectos de créditos saben mucho más sobre sus "productos" que los lejanos "compradores". Y a diferencia de las hipotecas altamente apalancadas que fueron segmentadas y reempaquetadas en derivados intangibles que ayudaron a colapsar los mercados financieros globales en 2008, los créditos comienzan siendo intangibles.

La GAO y otros analistas de mercados de créditos de carbono agrupan estas deficiencias informativas en tres categorías: Adicionalidad, Medición y Verificación. También expresan preocupaciones sobre la permanencia de proyectos de secuestro como bosques que posteriormente pueden ser quemados como combustible, renunciando a los beneficios climáticos comprados con créditos.

La adicionalidad es el problema de responder una pregunta hipotética: ¿qué habría sucedido si los créditos no hubieran financiado este proyecto? La GAO identificó muchos proyectos que recibieron un impulso de los créditos, pero sin una clara noción de si se habrían construido de todas formas sin el incentivo adicional de los créditos. Preguntar "¿cuál es la línea de base?" es inherentemente contrafactual, y por tanto no comprobable ni respondible. Ha sido un desafío para la ONU y el Sistema Europeo de Comercio de Derechos de Emisión incluso redactar reglas sobre cómo revisar proyectos (que varían ampliamente en concepto, ubicación, calidad y costo), mientras que la "industria" de créditos y grandes proveedores, especialmente China, han exigido cada vez más aprobaciones de la ONU simplificadas.

La medición es un problema complejo de contabilidad: ¿cuánto CO₂ se evitó mediante este proyecto o proceso o preservando este bosque? La GAO encontró que la medición no es consistente ni transparente, incluso después de una década de esfuerzos por parte de la ONU.

La verificación se refiere a quién revisa la terminación, operación y mantenimiento de los proyectos. La GAO reportó que "los desarrolladores de proyectos y compradores de créditos pueden tener pocos incentivos para reportar información con precisión o investigar la calidad de los créditos". Todos en el negocio de créditos - desde desarrolladores de proyectos hasta vendedores y compradores - quieren que los valores de los créditos se establezcan tan altos como sea posible. La GAO argumenta que se necesita una supervisión fuerte e independiente, pero su informe plantea serias dudas sobre si la supervisión puede ser suficiente, especialmente dada su alto costo administrativo.

El informe de la GAO de 2011 confirmó los temores de los críticos de los créditos de que el sistema global de créditos coloca nuevos obstáculos en el camino de medidas de eficiencia energética y otras acciones de descarbonización, en forma de incentivos perversos bajo el programa MDL:

[U]n programa de créditos puede crear desincentivos para políticas que reduzcan emisiones. Por ejemplo, bajo un programa de créditos que permita proyectos internacionales, empresas estadounidenses podrían pagar por mejoras de eficiencia energética en plantas de energía a carbón en otros países. Según nuestro trabajo previo [el informe de la GAO de 2008 sobre el Sistema Europeo de Comercio de Derechos de Emisión], esto podría crear desincentivos para que estos países implementen sus propios estándares de eficiencia energética u otras políticas similares, ya que hacerlo cortaría el flujo de ingresos creado por el programa de créditos.

Por ejemplo, algunos proyectos eólicos e hidroeléctricos establecidos en China fueron revisados y posteriormente rechazados por la junta administrativa del MDL ante preocupaciones de que China intencionadamente redujo sus subsidios a la energía eólica para que estos proyectos calificaran para financiamiento del MDL. Además, nuestro análisis de la literatura sugiere que en algunos casos un programa de créditos podría involuntariamente incentivar a empresas a mantener o aumentar emisiones para luego generar créditos al reducirlas. Este problema potencial se ilustra con la experiencia del MDL con proyectos industriales de gases involucrando el gas de desecho HFC-23, un subproducto de la producción de refrigerantes. Debido a que destruir el HFC-23 puede valer varias veces el valor del refrigerante, las plantas podrían haber tenido incentivos para aumentar o mantener la producción para ganar créditos destruyendo las emisiones resultantes.

Reconociendo que incluso la mejor supervisión y gestión no pueden asegurar alta calidad en los créditos, la GAO sugirió limitar la fracción de reducciones de CO₂ que los créditos podrían estar permitidos para proporcionar bajo programas nacionales de comercio de derechos de emisión:

[E]l programa de reducción de emisiones aseguraría que solo un porcentaje fijo de los permisos de emisión podría verse afectado por cualquier problema con la calidad de los créditos. Todos los programas existentes de reducción de emisiones que revisamos usan esta opción. En el Sistema Europeo de Comercio de Derechos de Emisión, las entidades reguladas pueden utilizar créditos MDL para el 12 por ciento de su límite de emisiones, en promedio, hasta 2012. En contraste, un proyecto de ley del Senado (la "Ley de Energía Estadounidense") habría permitido un mayor número de créditos en el programa - aproximadamente el 42 por ciento del límite de emisiones durante el primer año del programa. Estos porcentajes se basan en el límite total de emisiones, no en la reducción requerida. Como resultado, tales límites podrían significar que las entidades reguladas podrían usar créditos para todas sus reducciones requeridas, asumiendo una oferta suficiente de créditos.

En otras palabras, los créditos podrían haber completamente superado el límite (que solo disminuye unos pocos puntos porcentuales cada año) durante décadas - precisamente lo que el profesor Wara predijo apenas días antes de que Waxman-Markey aprobara la Cámara en 2009.

Los defensores de AB-32, el programa de comercio de derechos de emisión y créditos de California, nos aseguran que los créditos no superarán su límite de emisiones. Sin embargo, los problemas intrínsecos de la calidad de los créditos requerirán una supervisión extensa y agresiva.

En sistemas de comercio de derechos de emisión, un permiso de carbono representa el derecho a emitir una tonelada de CO₂. Típicamente, los permisos se subastan o distribuyen a emisores de gases de efecto invernadero hasta sus niveles de límite. Así, los emisores tendrán permisos excedentes para vender si reducen sus emisiones por debajo de su límite. Los permisos funcionan mucho como moneda con oportunidades asociadas de fraude y manipulación. Los créditos añaden otra potencial oportunidad de mala conducta. En la medida en que los créditos no reducen realmente las emisiones, son efectivamente una forma de falsificar dinero.

Una de las "Diez Formas de Manipular los Mercados de Carbono" de Friends of the Earth (2011) fue el "carrusel", en el que se utilizan permisos de carbono para evadir impuestos. En 2013, Interpol publicó una "Guía sobre Delitos en el Comercio de Carbono" detallando ejemplos reales.

No hay duda de que se necesita financiamiento para energía de bajo carbono y buenas prácticas forestales en países en desarrollo. Desafortunadamente, la experiencia real indica que los mercados de créditos son una fuente dudosa de financiamiento. Los créditos reducen los precios de los permisos en mercados de carbono, resultando en incentivos más débiles para la descarbonización, mientras que la incierta calidad de los créditos socava la certeza de los límites de emisiones. Un piso de precios, como el piso de $10 por tonelada especificado en el programa AB-32 de California, puede prevenir un colapso total de los precios de los permisos. Sin embargo, un impuesto directo y simple al carbono ofrece señales de precios aún más claras y predecibles a los emisores de CO₂ mientras crea muchas menos oportunidades para manipulación, fraude y delito.